Bankenabgabe und Sicherungsfonds

Abgabe für Banken bleibt weiter in der Diskussion hängen

Die Diskussion um die Bankenabgabe erhitzt im Moment die Gemüter. Denn es geht darum, in künftigen Finanzkrisen einen Sicherungsfonds für die Banken zu haben, ohne den Steuerzahler bis aufs Äußerste belasten zu müssen. Das Institut für Wirtschaftsforschung Halle, IWH, stellt nun klar: Entweder wird die Bankenabgabe richtig umgesetzt, oder gleich gelassen. Denn das IWH ist der Ansicht: „Die derzeit geplante Ausgestaltung wird kein Bollwerk gegen systemische Finanzkrise aufbauen können.“

Bankenabgabe: richtig oder gar nicht!

„Eine Abgabe der Banken zugunsten eines gemeinsamen Sicherungsfonds ist gegenwärtig Gegenstand intensiver politischer Diskussionen. Die derzeit geplante Ausgestaltung wird kein Bollwerk gegen systemische Finanzkrisen aufbauen können. Besser wäre es, mit den Einnahmen aus der Bankenabgabe die Staatsschuld zu verringern. Dies würde an den Finanzmärkten zu einem geringeren Risikoaufschlag für Anleihen des Staates führen und damit dessen Fähigkeit verbessern, auch in der Zukunft unter den Bedingungen systemischer Krisen die Wirtschaft zu stabilisieren. Alles andere liefe nur auf eine Eigenkapitalvernichtung bei den Banken und damit auf eine Verzögerung des wirtschaftlichen Aufschwungs hinaus.

Bei der Einführung einer Bankenabgabe sollte sich die Politik klar darüber sein, was damit erreicht werden soll. Aus ökonomischer Sicht ist eine nachträgliche Bestrafung von Mitverursachern der Krise nicht zielführend. Stattdessen kann es zum einen darum gehen, Banken an den Kosten der Weltfinanzkrise zu beteiligen.

Noch weit wichtiger als die Beteiligung an den schon entstandenen Kosten ist es aber, die Wahrscheinlichkeit einer künftigen systemischen Kernschmelze der Vermögen zu verringern. Die gegenwärtige Diskussion um eine Bankenabgabe erscheint aus ökonomischer Sicht wenig zielführend, birgt sie doch das Risiko, sinnlos im Finanzsektor Eigenkapital zu vernichten, ohne die Gewähr zu bieten, dass für eine künftige Krise bessere Vorsorgemechanismen oder finanzielle Puffer zur Verfügung stehen werden.

Für die Krisenverhinderung ist ein Ansparen von finanziellen Puffern ungeeignet. Denn gerade die jüngste Krise hat gezeigt, dass alle üblichen Sicherungsmechanismen versagen, wenn die Krise systemisch durchschlägt, weil dabei die entsprechenden sichernden Vermögen ebenfalls unter Druck geraten. Das Hauptproblem des öffentlichen Guts „Finanzsystemstabilität“ besteht nämlich darin, dass das Finanzsystem in einer Krise keine Beständigkeit der Vermögenswerte gewährleisten kann; eine alte ökonomische Weisheit besagt, dass ein gemeinsam zu tragendes Risiko nicht auf Gegenseitigkeit versicherbar ist.

Daher ist der Bankenfonds in seiner bislang konzipierten Form nicht dazu geeignet, eine Systemkrise zu vermeiden. Es ist noch nicht einmal sicher, dass er tatsächlich die Neigung zu Krisen begünstigendem Verhalten reduziert, wenn er dem einzelnen Institut durch die schiere Existenz einer Risikovorsorge die jederzeit mögliche Rettung vorgaukelt. Das Problem der „moralischen Versuchung“ lässt sich wohl nur durch individuelle Haftung, die das Führungspersonal eines Kreditinstituts übernehmen muss, reduzieren. Nur so setzt ein Sicherungsfonds keine zusätzlichen Anreize, die zu derartigen Krisen führen. Aber selbst im Falle richtig gesetzter Anreizstrukturen wäre nicht auszuschließen, dass dann, wenn es trotzdem zu Krisen kommt, beispielsweise weil sie importiert werden oder aus Systemen stammen, die keine derartigen Dämpfungsglieder haben, der Fonds schlichtweg überlastet wird.

Wenn der Staat in einer globalen Systemkrise tatsächlich der lender and borrower of last resort ist, weil nur er die Reputation und Fähigkeit besitzt, über Verschuldung die düstere Gegenwart gegen eine rosige Zukunft zu tauschen, und seine Zentralbank hierbei eine unkonventionelle Geldpolitik durchführen kann, dann ist der beste Puffer gegen Krisen ein weitgehend schuldenfreier Nationalstaat beziehungsweise im Falle eines Währungsbündnisses eine schuldenfreie Staatengruppe. Hier setzt der Vorschlag an, substantiell das Souveränrisiko durch einen mittels Bankenabgabe beschleunigten Schuldenabbau zu senken.

Bei einem „Lastenausgleich“ trifft der Begriff „Abgabe“ tatsächlich nicht den Kern dessen, was gemeint ist. Denn eine Abgabe muss immer in ein Sondervermögen überführt werden und erhöht nicht unmittelbar den Handlungsspielraum des Staates im Falle einer Krise. Eine Steuer, die dem „Nonaffektationsprinzip“, also keinerlei Zweckbindung unterliegt, könnte mehr Flexibilität durch eine tatsächliche und zügige Reduktion der Staatsschulden bieten. Es muss aber gewährleistet sein, dass der „Mittelsegen“ Politiker nicht dazu verführt, auf die im Rahmen der Haushaltskonsolidierung erforderlichen Einsparungen zu verzichten oder gar neue
Ausgaben zu beschließen, da dies dem Ziel des Vorschlags zuwiderliefe. Der „Entschuldungspakt“ zwischen Staat und Bankensystem muss daher institutionell klar abgesichert sein. Der Föderalismuspakt II („Schuldenbremse“) bietet gute Voraussetzungen für eine derartige Lösung.

Jedem Finanzinstitut ist eine an den Staat zu leistende Summe vorzugeben, die an Hand eines tragfähigen und manipulationsfreien Indikators festgelegt wird. Allerdings sind nur gesunde Banken zu einer derartigen Abgabe fähig, wenn sie keinen Kreditengpass auslösen soll. Man könnte also überlegen, in der zeitlichen
Zahlungsabfolge gewisse Freiheitsgrade einzuräumen. Minderungen könnten sinnvoll sein, wenn beispielsweise das Eigenkapital durch herabgesetzte Boni aufgefüllt wird. Als Bemessungsgrundlage könnte das Eigenkapital an einem historischen Stichtag dienen (oder ein Durchschnitt aus mehreren vergangenen Jahren). Dieses Vorgehen ist besser geeignet als eine Orientierung an der Bilanzsumme, die oft auch durch das jeweilige Geschäftsmodell beeinflusst wird.

Als Fazit bleibt: Eine Bankenabgabe, richtig als Beschleuniger der Staatsentschuldung gestaltet, kann hilfreich sein. Sie ist verursacherorientiert in dem Sinne, dass sie Teile der direkt zuzuordnenden Kosten der Weltfinanzkrise den Mitverantwortlichen abverlangt. Einer eventuell möglichen Verschlechterung des Bankenratings steht eine Verbesserung des Souveränratings gegenüber. Falsch gestaltet, beispielsweise als ein Notvermögen, das aber tatsächlich die gewünschten Leistungen mangels Masse nicht erbringen kann, vernichtet sie Eigenkapital, erzeugt möglicherweise Kreditklemmen, verlängert die gegenwärtige Krise und kann sogar zu einem Mehr an unerwünschtem Risikoverhalten führen. Dann ist es besser, auf sie zu verzichten.“

Quelle Pressemitteilung: IWH, Institut für Wirtschaftsforschung Halle